En mai 2025, Keir Starmer, un premier ministre avec l’une des majorités les plus importantes de l’histoire, est revenu sur des propositions visant à tester par des moyens l’allocation de chauffage hivernal qui est versée aux retraités chaque année depuis 1997. Il y avait un bon dossier pour la réforme. Les finances publiques sont tendues et, en l’absence d’une croissance économique rapide ou d’une hausse d’impôt sur les personnes en âge de travailler, le gouvernement devait faire des coupes quelque part. Sûrement, certaines des personnes les mieux nanties de la société, lorsque les revenus sont ajustés en fonction du coût du logement, pourraient accepter que le gouvernement n’ait pas besoin de contribuer à leurs factures de chauffage ? Pourtant les retraités – près de 20 pour cent de la population – ainsi que la majorité du grand public, selon les sondages YouGov, ne le feraient pas. La politique britannique semble incapable d’affronter l’un de ses plus grands défis. De telles préoccupations ne sont pas nouvelles. Le financement du vieillissement est le problème le plus important pour l’État-providence depuis sa création.
Tout cela était clair en 1942. L’économiste William Beveridge, qui avait été chargé de rédiger un rapport qui est aujourd’hui considéré comme le plan directeur du moderne État-providence, avertit les députés que l’amélioration de l’actuel régime de pension de l’État, qui prévoyait des pensions pour les hommes ayant travaillé dans des occupations assurées et leurs épouses après l’âge de 65 ans, et pour tous ceux de plus de 70 ans, allait exiger des choix difficiles. Beveridge recommanda d’introduire un nouveau régime universel de pension pour les plus de 65 ans, qui commencerait à un faible taux et augmenterait progressivement au cours de 20 ans à mesure que les travailleurs accumuleraient un surplus de cotisations qui financerait leur retraite. Jim Griffiths, ministre de l’Assurance nationale du Labour, pensait différemment. « Les hommes et les femmes qui avaient déjà pris leur retraite avaient connu une vie difficile », soutenait-il. « Dans leur jeunesse, ils avaient été touchés par la guerre de 1914, dans leur vie active ils avaient connu les indignités de la dépression, et en 1940 ils s’étaient tenus comme un rocher dans l’heure d’épreuve de la nation. Ils … ne devraient pas attendre vingt ans. » Des pensions complètes étaient versées immédiatement mais, compte tenu des implications de coût, elles furent fixées en dessous du seuil de subsistance.
Pris dans un piège
Un État-providence qui incluait une prestation aussi maigre était une caractéristique clé des décennies qui suivirent 1945. On pensait généralement que la pauvreté n’existait que dans un petit nombre de circonstances exceptionnelles car le système de sécurité sociale d’après-guerre empêchait qu’elle soit plus répandue. Or il était notable que des politiciens de tous horizons étaient prêts à concéder que les retraités n’étaient pas parmi ceux « qui n’avaient jamais eu aussi bien », comme l’a dit le Premier ministre conservateur Harold Macmillan à la fin des années 1950. La raison des difficultés des retraités était assez claire. La Grande-Bretagne abritait plus de personnes âgées, tant relativement qu’en valeur absolue, que jamais auparavant, avec la proportion d’hommes de plus de 65 ans et de femmes de plus de 60 ans passant de 6,2 % à 13,5 % de la population au cours de la première moitié du siècle ; 1,4 million de retraités de plus devraient réclamer des pensions d’ici la fin des années 1950 que lorsque le régime avait commencé il y a une décennie. Le Trésor voulait maîtriser les coûts mais le résultat ne satisfaisait personne. Un nombre croissant de retraités était si pauvre qu’il fallait tendre la main à la National Assistance Board (NAB), l’organisme qui distribuait des prestations sous condition de moyens à des personnes qui se trouvaient entre les mailles du régime national d’assurance ; deux tiers des demandeurs de la NAB, soit plus de 1,5 million, étaient des retraités à la fin des années 1950. Mais beaucoup se demandaient aussi si le régime de pension d’État était trop coûteux à soutenir. Sir Thomas Phillips, que les Conservateurs nommèrent pour présider le Comité sur les Problèmes Économiques et Financiers de la Provision pour la Vieillesse en 1952, pensait qu’il était impossible de calculer une pension qui soit suffisante pour vivre et acceptable pour le Trésor. Il plaidait pour ramener l’âge de la retraite à 70 ans afin de réduire les coûts.
Les politiciens étaient piégés. La recommandation de Phillips entraînerait des conséquences électorales que nul gouvernement ne souhaitait. Mais comment faire entrer plus d’argent dans le système ? Une partie importante de l’attrait de Beveridge tenait à l’égalitarisme : tout le monde payait les mêmes cotisations forfaitaires et avait droit aux mêmes prestations. La conséquence, toutefois, était que tout dépendait de ce que les travailleurs les moins payés pouvaient se permettre. Les politiciens se rabattaient donc sur le développement des pensions professionnelles pour compenser les défaillances du système étatique. Or cela créerait, comme l’a formulé, au milieu des années 1950, Richard Titmuss, pionnier de la politique sociale, « deux nations dans la vieillesse » : celles qui avaient accès à une pension professionnelle ou privée et pouvaient mener une vie confortable, et celles qui dépendaient de la pension d’État, qui, tout le monde le savait, était insuffisante.
Pension à demi
Un groupe influent au sein du Labour, désormais dans l’opposition après avoir perdu le pouvoir en 1951, pensait que les fortunes de leur parti, ainsi que de celles du pays, dépendaient de la modernisation de l’État-providence. Des noms comme Richard Crossman, membre du Comité exécutif national du parti qui était chargé des services sociaux, faisaient appel à des universitaires, dont beaucoup de la London School of Economics, pour concevoir des politiques radicales nouvelles. En 1957, le Labour annonça « National Superannuation » : un régime de pension lié aux revenus qui exigeait des cotisations proportionnelles aux revenus et versait des prestations basées sur les gains tout au long de la vie. Des mécanismes subtils de redistribution rendraient les plus pauvres retraités mieux lotis. Le Labour présentait le régime comme délivrant « une demi-pension à la retraite » et imprime 52 000 exemplaires d’un feuillet le décrivant, qui s’épuisèrent en moins d’un an.
Rien de tout cela ne devint réalité, cependant. L’une des raisons était le précédent que la politique pourrait instaurer. Peu de politiciens avaient le cœur pour une refonte complète de la sécurité sociale sur des bases liées aux revenus, ce qui serait nécessaire si quelque chose comme la National Superannuation était mise en œuvre. De plus, les tendances idéologiques des gouvernements conservateurs des années 1950 jouèrent un rôle : s’opposant à toute expansion supplémentaire de l’État-providence et préoccupés par les implications pour l’industrie des pensions privées, les Tories saisirent avec enthousiasme un certain nombre d’erreurs mineures dans les calculs de Labour, telles que l’inclusion des revenus issus des cotisations de l’Irlande du Nord mais pas les pensions qui y seraient versées par la suite. Néanmoins, l’attrait électoral des propositions de Labour était évident, poussant les Tories à annoncer immédiatement leur propre ajout lié aux revenus à la pension d’État, bien que ce fût la pâle imitation, dans laquelle la valeur des droits supplémentaires ne suivait pas l’inflation, illustrant que l’intention était d’aller chercher plus d’argent plutôt que d’améliorer les prestations.
Labour avait certainement l’intention d’aborder les pires éléments de l’offre étatique pour les personnes âgées lorsque Harold Wilson entra à Downing Street en 1964. Mais tout ce qui allait au-delà d’améliorations progressives des prestations existantes glissa rapidement hors de l’agenda. Un très lointain parent du National Superannuation, le Régime de pension lié aux gains de l’État (SERPS), fut finalement adopté à la fin des années 1970. Le fait qu’il s’agissait d’une version fortement édulcorée des propositions qui existaient depuis 20 ans soulignait le fait que des réformes véritablement radicales étaient souvent hors de portée pour le Labour comme pour les Conservateurs.
Révision majeure
Il n’y a jamais eu une seule raison pour laquelle on a échoué à poursuivre des idées ambitieuses dans ces domaines; une conception politique mauvaise, l’opportunisme politique et une incapacité à élever les objectifs au-delà des économies de coûts ont tous joué leur rôle. Peut-être que la question la plus importante, cependant, est que les problèmes n’ont pas été statiques. Si les cinq décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale ont été dominées par l’incapacité à répondre aux besoins des retraités, les vingt années suivantes ont vu les politiciens échouer à affronter le fait que l’amélioration significative de la générosité du soutien de l’État à la vieillesse, sans s’attaquer aux mécanismes sous-jacents qui le financent, absorbait des ressources insoutenables. Le sommet de ce problème est le « triple verrou », qui garantit que la pension d’État augmente chaque année selon le plus élevé de l’inflation, des gains moyens annuels ou 2 %. La pauvreté des retraités demeure un problème grave, mais lorsque Gordon Brown, l’ancien chancelier de l’Échiquier du Labour, a introduit l’allocation pour le chauffage hivernal en 1997, les retraités étaient la démographie la plus pauvre en Grande-Bretagne; 25 ans plus tard, ils figurent parmi les plus riches.
L’histoire offre-t-elle des leçons pour penser les difficultés liées à la réforme de l’État-providence ou, en effet, la mise en œuvre du changement ailleurs ? La dépendance au cheminement en matière de décision politique est clairement importante. Bien que nous soyons loin des années 1940, nos dispositifs actuels sont un descendant clair du plan de Beveridge, notamment dans le fait que de nombreux retraités continuent de se référer au fait d’avoir « cotisé » durant leur vie active. À cet égard, comme l’a récemment observé Andrew Marr, la pension d’État est à peu près la seule partie de notre système de sécurité sociale qui maintient un lien avec le vieux principe contributif, ce qui signifie que peu de politiciens sont prêts, ou disposent du capital politique nécessaire, pour la réviser.
Nous pourrions aussi en déduire que certaines conditions sont requises pour une réforme substantielle. Puisque le souci majeur de Beveridge en 1942 était d’inscrire tout le monde dans ce qui était alors considéré comme les meilleurs régimes étatiques existants, l’ampleur du changement après la Seconde Guerre mondiale est souvent surestimée. Pourtant, la guerre a rendu certaines décisions beaucoup plus faciles, car, dans le cadre d’un sacrifice commun, les arguments en faveur de l’importance de pourvoir tout le monde en vieillesse étaient bien plus convaincants que les préoccupations relatives aux coûts. Même cette observation a ses limites, toutefois. Quel bouleversement dramatique la pandémie de Covid-19 – un événement aussi perturbateur que la guerre – a-t-elle produit ? Peut-être que le seul espoir pour les reformistes est qu’il reste encore à venir.
Chris Renwick est professeur d’histoire à l’Université de York.
